20/05/2020

Após liminar, o STF decide se mantém a suspensão do Parecer 001/2017 da AGU, que vem sendo usado para barrar demarcações de terras indígenas

Os ministros do Supremo Tribunal Federal (STF) realizarão um importante julgamento, que terá consequências para todos os povos indígenas do Brasil. Em data ainda indefinida, eles avaliarão no plenário, confirmando ou não, a decisão liminar que suspendeu o Parecer 001/2017 da Advocacia-Geral da União (AGU), que trata da demarcação de terras indígenas.

O pedido de suspensão foi deferido pelo relator, ministro Edson Fachin, no dia 7 de maio. O Parecer da AGU foi emitido em julho de 2017 e traz graves consequências para os povos indígenas: ele vem sendo usado para barrar e anular demarcações de terras.

O julgamento chegou a iniciar, no dia 22 de maio, em plenário virtual, mas acabou sendo interrompido após pedido de destaque do ministro Alexandre de Moraes. Agora, a votação deverá ser retomada, ainda sem data definida, por meio de videoconferência.

Entenda o que é o Parecer 001/2017 e porque é tão importante que o STF mantenha sua suspensão.

O que é o Parecer 001/2017 da AGU?
Qual a origem do Parecer 001?
Que consequências o Parecer tem para os povos indígenas?
O que é a tese do marco temporal?
Por que a tese do marco temporal é tão ruim para os povos indígenas?
O que é o caso de repercussão geral no STF?
Qual a participação dos povos indígenas neste processo?
Qual a participação da sociedade civil no processo?
Qual a relação entre o Parecer da AGU e o caso de repercussão geral?
E o que está em jogo agora?

O que é o Parecer 001/2017 da AGU?

O Parecer Normativo 001/2017, publicado pela AGU em 20 de julho de 2017, determina que toda a administração pública federal adote uma série de restrições à demarcação de TIs. Entre elas, estão as condicionantes do caso da TI Raposa Serra do Sol (RR), de 2009, e a tese do chamado “marco temporal”, segundo a qual os povos indígenas só teriam direito à demarcação das terras que estivessem comprovadamente sob sua posse em 5 de outubro de 1988, data da promulgação da Constituição.

Na prática, o Parecer 001/2017 serve para inviabilizar e rever demarcações, mesmo aquelas já  concluídas ou em estágio avançado. A tese legitima as invasões, expulsões e a violência que vitimaram os povos indígenas antes da promulgação da Constituição Federal, quando eram tutelados pelo Estado e sequer podiam reclamar seus direitos na Justiça.

Por esse motivo, muitos povos indígenas referem-se a ele como o “Parecer Antidemarcação” ou o “Parecer do Genocídio”. Esta medida é considerada inconstitucional inclusive pelo Ministério Público Federal (MPF).

Qual a origem do Parecer 001?

O Parecer foi publicado pela AGU no governo de Michel Temer, em meio às negociações do então presidente para evitar que as denúncias de corrupção contra ele, feitas pela Procuradoria-Geral da República (PGR), fossem aceitas pela Câmara dos Deputados. As negociações envolveram a liberação de emendas a parlamentares e também o atendimento à pauta de setores e bancadas, como a ruralista.

Dias antes da publicação do Parecer 001/2017, a Frente Parlamentar Agropecuária (FPA) publicou em suas redes um vídeo em que o deputado Luís Carlos Heinze (PP-RS) afirmou ter conversado sobre a medida com diversos ministros e “acertado um parecer vinculante” com os então ministros da Casa Civil, Eliseu Padilha, da Justiça, Osmar Serraglio, e a advogada-geral da União, Grace Mendonça.

O vídeo de comemoração de Heinze e a publicação do Parecer 001/2017 da AGU ocorreram pouco antes da votação da primeira denúncia da Procuradoria-Geral da República (PGR) contra Michel Temer na Câmara dos Deputados, ocorrida no dia 2 de agosto. A Câmara negou  a autorização para a investigação, e 134 dos 251 votos a favor de Temer vieram da bancada ruralista. Heinze é o deputado que, também em 2014, afirmou em um vídeo que quilombolas, índios, gays e lésbicas eram “tudo o que não presta”.

Desde então, os povos indígenas vêm lutando para barrar a medida, com diversas manifestações na AGU, inúmeros pedidos feitos ao órgão e diversas reuniões nas quais expuseram as contradições da medida.

Que consequências o Parecer tem para os povos indígenas?

Desde a sua publicação, ainda sob o governo de Michel Temer, o Parecer 001/2017 vem sendo utilizado para inviabilizar, retardar e até reverter demarcações de terras indígenas. Em 2018, o próprio ministro da Justiça de Temer, Torquato Jardim, admitiu ter “dificuldades” para trabalhar com a norma.

Em janeiro de 2020, uma reportagem apurou que pelo menos 17 processos de demarcação foram devolvidos pelo Ministério da Justiça para análise da Funai. Segundo o MPF, há pelo menos 27 processos que hoje estão sendo revistos com base na medida.

Além disso, desde 2019, a Funai também já vinha abandonando a defesa de comunidades indígenas em diversos processos judiciais com base na norma, deixando os indígenas à mercê de despejos e da anulação da demarcação de suas terras. O órgão fez isso em, pelo menos, quatro processos. Conforme a  legislação, os indígenas devem ser defendidos pela Procuradoria da Funai quando não constituem advogados próprios.

O potencial destrutivo do Parecer 001/2017 e do marco temporal, portanto, é enorme: ele pode afetar todas as terras indígenas com o processo de demarcação ainda não concluído e, inclusive, as terras com a demarcação concluída após 1988 e questionadas judicialmente.

O que é a tese do marco temporal?

O marco temporal é uma tese que pretende reduzir o alcance do direito constitucional dos povos indígenas à terra. De caráter restritivo, o marco temporal estabelece que estes povos só têm direito à demarcação de suas terras tradicionais caso comprovem que as ocupavam, ou estavam as reivindicando na Justiça Federal, na data da promulgação da Constituição Federal de 1988, 5 de outubro.

Como argumento em ações judiciais contra a demarcação de terras indígenas, a tese restritiva do marco temporal teve as primeiras abordagens em processos envolvendo a posse da Fazenda Caipe, território tradicional que faz parte da TI Xukuru do Ororubá, em Pernambuco, e da TI Buriti, do povo Terena, no Mato Grosso do Sul.

A atual conformação da tese, que estabelece a promulgação da Constituição de 1988 como marco, é formulada pela primeira vez no âmbito do STF, quando aparece junto a 19 condicionantes para a demarcação de terras indígenas, em 2009, no julgamento da TI Raposa Serra do Sol no voto do ministro-relator Carlos Ayres Britto, favorável à homologação de Raposa.

Essa decisão não teve efeitos vinculantes, ou seja, não obriga juízes, tribunais ou a administração pública a aplicar o mesmo entendimento. Entretanto, a tese do “marco temporal” e as condicionantes do caso Raposa Serra do Sol passaram a ser usadas para orientar outras demarcações de terras indígenas. Essa utilização indevida e questionável teve início ainda no governo Dilma Rousseff, pela AGU, com a Portaria 303/2012.

Por que a tese do marco temporal é tão ruim para os povos indígenas?

Condicionar as demarcações à presença dos povos indígenas nas terras em uma data específica, junto das 19 condicionantes, passou a ser a estratégia anti-indígena usada em processos de reintegração de posse e anulação de demarcações.

A tese restritiva do marco temporal nega a histórica vulnerabilidade dos indígenas ante as violências que permearam o processo pós-colonial, a abertura das frentes de expansão pelo Brasil e as violações de direitos durante o período da ditadura civil militar, conforme denunciou, recentemente, o relatório da Comissão Nacional da Verdade.

Conforme a tese do marco temporal, o direito indígena à terra se converte em crime: a ocupação tradicional, respaldada pela Constituição, torna-se mera invasão de propriedade privada e sujeita a responsabilizações criminais e repressão policial.

A partir de 1988, o verdadeiro marco é o consenso jurídico, científico e social de que a sobrevivência física e cultural dos indígenas depende necessariamente da posse de suas terras tradicionais, tal como estabelece a própria Constituição. Anular processos de demarcação com base no “marco temporal”, além de se mostrar juridicamente questionável, tem como efeito direto condenar os indígenas ao relento da assimilação forçada, paradigma que a Constituição pretende superar.

O que é o caso de repercussão geral no STF?

Em abril de 2019, o STF reconheceu por unanimidade a “repercussão geral” do Recurso Extraordinário (RE) 1.017.365. O processo servirá como referência, segundo a corte, para a “definição do estatuto jurídico-constitucional das relações de posse das áreas de tradicional ocupação indígena à luz das regras dispostas no artigo 231 do texto constitucional”.

Em outras palavras, neste processo o tribunal definirá qual a sua interpretação do artigo 231 da Constituição Federal, que trata dos direitos dos povos indígenas, inclusive ao reconhecimento de suas terras (mais informações aqui).

Em disputa, basicamente, estão as teses do indigenato, que trata o direito dos povos indígenas à demarcação de suas terras como um direito “originário”, anterior ao próprio Estado, e a tese do marco temporal, defendida pela bancada ruralista e outros setores econômicos interessados na exploração das terras indígenas.

O processo trata, no mérito, de uma reintegração de posse movida contra o povo Xokleng, em Santa Catarina. A repercussão geral, entretanto, faz com que esse julgamento extrapole o caso específico e tenha consequências para todos os povos e terras indígenas do Brasil, já que o que fica decidido vincula obrigatoriamente as demais instâncias do Poder Judiciário e a administração pública

Qual a participação dos povos indígenas neste processo?

A disputa que deu origem ao processo se dá em torno da revisão de limites da TI Ibirama La-Klãnô (SC) e está diretamente relacionada à história do povo Xokleng. Ainda em meados do século XX, os Xokleng eram perseguidos pelos chamados “bugreiros”, caçadores de índios responsáveis por limpar as terras de “bugres”, expressão pejorativa para designar os povos indígenas na época, e liberá-las para a ocupação de não indígenas.

Em maio de 2019, o povo Xokleng foi admitido como parte no processo de repercussão geral do STF. Esse é um direito previsto no artigo 232 da Constituição Federal e seu reconhecimento ainda é uma luta das comunidades indígenas em todo o país.

Em função da tutela a que os povos indígenas estiveram submetidos até a Constituição de 1988, contudo, a maioria dos processos ainda é julgada – muitas vezes com decisões extremamente negativas às comunidades – sem que os povos indígenas participem ou sequer tomem conhecimento das ações.

Além dos Xokleng, admitidos como parte do processo porque a ação trata, no mérito, da demarcação de sua terra tradicional, diversos outros povos indígenas, por meio de suas organizações, participam do caso de repercussão geral como amicus curiae ou “amigos da corte”, fornecendo informações e subsídios ao julgamento.

Qual a participação da sociedade civil no processo?

Diversas outras organizações da sociedade civil, como as de defesa dos direitos indígenas ou humanos, também pediram habilitação no processo como “amigos da corte”. Várias dessas organizações apresentaram fundamentos que justificam a inconstitucionalidade do Parecer 001 e seus prejuízos para a garantia dos direitos indígenas previstos na Constituição Federal.

Qual a relação entre o Parecer da AGU e o caso de repercussão geral?

O principal argumento da AGU para a publicação do Parecer 001/2017 foi a de que o órgão estava apenas aplicando as definições que o STF já tinha estabelecido acerca da demarcação de terras indígenas. Isso contraria a orientação do próprio STF, que já decidiu, em alguns processos, que essas definições não se aplicam automaticamente a outros casos.

O MPF também elenca uma série de decisões que demonstram que as teses assumidas pela AGU estão muito longe de ser uma “jurisprudência consolidada” sobre a demarcação de terras indígenas.

Pelo contrário: a decisão unânime do STF, ao reconhecer a repercussão geral do caso Xokleng, indica que os 11 ministros entendem que este assunto ainda carece de definições. Esta é a prova cabal de que o tema não está pacificado no Judiciário brasileiro e que, portanto o fundamento do parecer 001 (jurisprudência consolidada do STF sobre o marco temporal e as 19 condicionantes) é inexistente.

E o que está em jogo agora?

Considerando todo este contexto, em março de 2020, os Xokleng e um conjunto de organizações que atuam como amici curiae no processo de repercussão geral ingressaram com um pedido de tutela provisória incidental, solicitando ao relator, Edson Fachin, que suspendesse os efeitos do Parecer 001/2017 da AGU sobre todas as terras indígenas do Brasil até que o julgamento do caso fosse concluído.

O povo Xokleng e as organizações indígenas, indigenistas e de direitos humanos também pediram que ações de reintegração de posse contra indígenas fossem suspensas em meio à pandemia, para evitar expor povos e comunidades à contaminação por covid-19.

Em decisão monocrática do dia 6 de maio, Fachin suspendeu todas as ações de reintegração de posse contra indígenas e as que visavam anular demarcações de terras tradicionais. No dia 7 de maio, em decisão liminar, o ministro também suspendeu os efeitos do Parecer 001/2017 da AGU, e determinou que o pleno do STF decida se referenda ou não esta última decisão.

É esta a importante decisão que será tomada pelo STF, em julgamento ainda sem data definida.